TENENCIA DE LA TIERRA, CATASTRO E IMPUESTOS
Chavela Villamil
Hay protestas por el cobro del impuesto catastral, porque encierra problemas estructurales, como la desigualdad en la tenencia de la tierra y que los impuestos se recaudan por nicho y no por capacidad de pago.
El sistema económico ha concentrado el capital en pocas manos acrecentando la brecha de desigualdad social, esto se ve con mayor realce en la lonja habitacional y la distribución de los predios rurales, que se encuentran concentrados en sectores oligopólicos minoritarios. Un Informe del Banco Mundial (BM) posiciona a Colombia como el país más desigual entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde), y el segundo país más desigual de América Latina.
En Colombia el ingreso del 10 por ciento de la población más rica es once veces mayor que la del 10 por ciento más pobre; según el BM a Colombia le tomaría al menos cinco décadas y media alcanzar el nivel promedio de desigualdad de los países de la Ocde; por otro lado, en términos de concentración de tierra, nuestro país se ubica entre los cinco países más desiguales del mundo.
Patrones inadecuados de ocupación y uso de la tierra
Históricamente en Colombia la tierra ha estado concentrada en pocas manos, según el más reciente Informe de Oxfam, el uno por ciento de las fincas más grandes del país ocupan el 81 por ciento de la tierra; además de todas las tierras de uso agropecuario del país que son cerca de 43 millones de Hectáreas (Ha), 34,4 millones de Ha (80 por ciento) están destinadas a la ganadería, mientras que apenas 8,6 millones de Ha están destinadas a la agricultura.
La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (Upra), ha dicho que hay 22 millones de Ha aptas para la actividad agrícola, y solo 15 millones de Ha se deberían destinar a la ganadería; sin embargo esta proporcionalidad del uso de la tierra no se aplica, debido a que en nuestro país se ha configurado un patrón inadecuado de ocupación, distribución y uso del territorio incorporado a la producción agropecuaria con costos ambientales, sociales y económicos crecientes.
Uno de los principales problemas está en que la distribución de la tierra se basa en latifundios, donde prima el acaparamiento de los mejores valles planos para ganadería extensiva, que ocupa el doble del área con vocación para ese uso, en promedio cada vaca tiene una asignación de 1,6 Ha, configurando un desaprovechamiento del potencial agrícola de los predios.
Por otro lado, las mafias enriquecidas con el narcotráfico y la corrupción han recurrido al despojo violento de la tierra, configurando uno de los desplazamientos internos más trágicos y sistemáticos de América Latina; esto lleva a una simbiosis entre el paramilitarismo y los clanes de las regiones, principalmente élites ganaderas, aunando la ilegalidad del poder mafioso a la ineficiencia productiva, por su parte, el componente mafioso genera la propiedad extensiva de la tierra y configura una territorialidad usada para la industria del narcotráfico.
El catastro es un problema estructural
A nivel global se reconoce la importancia del catastro y del control estatal sobre la propiedad y el uso del suelo -rural o urbano-; sin embargo, en nuestro país el tema catastral ha estado descuidado y se ha prestado para la expropiación ilegal de predios y beneficios fiscales a la plutocracia minoritaria. El deber ser del catastro no es otro que un inventario de las tierras del país, incluyendo los derechos, restricciones y responsabilidades que pesan sobre ellas, sin embargo, el catastro no está actualizado ni para el 30 por ciento de los predios, lo cual implica que grandes extensiones de tierra -particularmente en las zonas rurales-, estén totalmente por fuera del control o vigilancia del Estado.
En el año 1957 se definió al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) como autoridad catastral; además del IGAC, hay cuatro entidades territoriales que han sido reconocidas como catastros descentralizados, bajo la vigilancia del IGAC: Medellín, Bogotá, Cali y Antioquia. La ley 44 de 1990 eliminó la renta de destinación específica para la financiación de las actividades de formación, actualización y conservación del catastro. Se dejó en cabeza de los municipios la financiación de la gestión catastral, teniendo estas restricciones para pagar este gasto, considerado un gasto de funcionamiento limitado por ley.
La falta de recursos en el IGAC y en los municipios condujo en los años posteriores, a las deficiencias del sistema catastral que hoy son muy críticas. Colombia pasó de tener uno de los mejores catastros de la región, a casi perderlo en un lapso de 30 años. Cada que se da una mutación en un predio por fraccionamiento o agrupación con predios colindantes, se genera un nuevo objeto catastral. La actualización busca incorporar esos cambios y generar los nuevos planos. Si esto no se hace con cierta regularidad la información original deja de ser reflejo de la realidad en la zona intervenida. Se pierde el inventario.
El impuesto predial es una ‘moneda de cambio’
El propósito orientador del catastro fue hasta ahora uno solo: Cobrar el impuesto predial a los propietarios o poseedores identificados durante el recorrido por los municipios. Al hacer la formación (inventario inicial) se anotan las características de los predios encontrados, sus medidas y linderos en forma aproximada y el nombre del propietario o poseedor. No se recorre toda el área municipal y menos todas las áreas rurales.
El predial es un impuesto diferenciado que grava los inmuebles rurales y urbanos. Sus tarifas están, desde el año 2012, entre el 5 y el 16 por mil. Son los Consejos Municipales quienes definen las tarifas a aplicar, dentro del rango fijado por la ley, y los Tesoreros Municipales los encargados del recaudo. Desde el punto de vista de los municipios, un nuevo catastro con información actualizada sobre el valor de los predios significará mayores ingresos.
Al ser los avalúos más ajustados a la realidad, el cobro del impuesto predial será más equitativo y favorable a las finanzas territoriales; sin embargo, esta deseada equidad y estos mayores ingresos para el municipio, dependen de la voluntad política de los Consejos Municipales y de los Alcaldes, sin detenerse en el asunto, lo que muestran todos los estudios hechos sobre el tema, es que los alcaldes no muestran mucho interés en invertir sus pocos recursos, destinados al funcionamiento, en la actualización del catastro, tampoco los concejales quieren cobrar más al vecino que más tiene, fijando tarifas progresivas y, los tesoreros parecerían tener mucha discrecionalidad al momento de cobrar. En conclusión, el catastro y su impuesto predial se convirtieron en una moneda de cambio que se cobra de acuerdo a los intereses de los mandatarios locales.
Resolver el problema que es
En este contexto caótico y desigual surge el Catastro Multipropósito, como un sistema de información que registra datos actualizados de la tierra, basado en predios formales e informales, la información obtenida contiene especificaciones sobre derechos, responsabilidades, restricciones, descripciones geométricas, valores y otros datos; y registra intereses sobre los predios en términos de ocupación, valor, uso y urbanización. El carácter Multipropósito busca la interoperabilidad con otros sistemas de información que faciliten la administración, gestión y toma de decisiones respecto a la información de un municipio y del país.
Según los datos, el problema no radica en el Catastro Multipropósito en sí, sino en querer aplicar un nuevo modelo catastral, sin cambiar la política de tierra del país y las instituciones que lo aplican, el Gobierno redujo todo a la aplicación de la Resolución 2057 del 30 de diciembre de 2025, que estableció incrementos en el impuesto predial, que terminan siendo insostenibles y que no resuelven el problema de fondo. Las posibles soluciones a la crisis catastral podrían ser las siguientes:
1.- Tal como lo ha planteado el IGAC, el ajuste al avalúo catastral no debe implicar aumento automático ni proporcional del predial, porque el valor final depende también de las tarifas que define cada concejo municipal, por tanto, el Impuesto Predial Unificado (IPU) no puede superar 50 por ciento del valor del año anterior y, para predios de estratos 1 y 2 el aumento debe estar liado al IPC y tener unas condiciones específicas.
2.- Masificar un plan operativo que revise los predios uno a uno y que además contemple adicionales como el estado de vías terciarias, desarrollo integral de la región, entre otros.
3.- Un cobro redistributivo que se ajuste a la capacidad de pago del poseedor de los predios.
Necesitamos una reforma redistributiva integral
La gran propiedad ineficiente frena el desarrollo productivo, reduce el ingreso per cápita, no genera empleo formal suficiente y desplaza al campesinado de los suelos productivos; el atraso rural ha sido el resultado del fracaso de las élites propietarias para agenciar el desarrollo, y superar el carácter rentista inherente al monopolio de la tierra.
El sistema actual no genera inclusión social ni sostenibilidad ni mucho menos crecimiento y productividad, por tanto, se requiere un modelo que se centre en la redistribución de la tierra tomando como eje la producción de alimentos, en aras de garantizar la seguridad alimentaria del país; en otras palabras, fomentar el desarrollo integral de la producción nacional fortaleciendo la producción de productos básicos, en suma, lograr una economía agropecuaria redistributiva y no monopolista.